旱涝交织 水利如何保丰粮——来自粮食主产区农田水利调查

  编者按:又是一个丰收年,今年我国粮食实现半个世纪以来首次“七连增”。丰收的背后,是各项支农强农惠农措施的落实;丰收的背后,是多年来我国不断夯实农田水利基础的结果。

水沛则粮足,粮足则天下安。旱涝交织,凸显水利工程对粮食生产的保障作用,也暴露出农田水利基础设施仍然薄弱。刚刚闭幕的中央经济工作会议提出,明年把水利作为农村基础设施建设的重点,切实增加投入。本报组织记者赴全国部分粮食主产区,深入调研农村水利,探讨在新的战略机遇期如何突破水利设施建设的制约瓶颈,深化水利体制改革,形成农村水利建设的新局面。

干旱,西南特大干旱;暴雨,多省严重洪灾。今年旱灾和洪魔的肆虐,至今仍在我们心头挥之不去。今年以来频频发生的水旱灾害威胁着粮食安全,考验着农田水利对粮食生产的保障能力。困难之年保丰收,农田水利发挥了重要的保障作用。今年粮食实现连续第七年增产,但粮食稳定生产的基础仍不牢固。在日益增多的极端天气和频繁发生的旱涝灾害面前,必须坚持不懈推进农田水利建设。

抗灾保丰收,有无水利两重天

农田水利为粮食丰收发挥了重要的基础作用

今年入汛以来,12轮强降雨袭击湖南,数百万亩农田受灾。在暴雨洪灾面前,即便是在“鱼米之乡”湖南,有无水利仍然是两重天。

地处韶山灌区的湖南省湘潭县石潭镇,数千亩农田今年再获丰收。新桅村农民刘利海说:“渠道四通八达,大水来了也不怕,一天就能排干。”韶山灌区管理局局长袁建明指着灌区的设施说,这186公里干渠、1186公里支渠,就是灌区80万亩农田抗灾夺丰收的有力保障。

而在湖南省衡阳县高炉村,记者了解到的是另外一种情形。高炉村“水袋子”田,因为水利设施欠缺,粮食减产。村支书贺发生很无奈:“由于没渠道、加上没泵站,这600多亩水田让大水泡一回,产量就减了一半。”

农民渴望着丰收,渴望着水利。在十年九旱的山东省博兴县,农村水利工程设施的建设,保障了这里的粮食生产。“有了工程抗大旱,没工程只能瞪眼看,水利是咱庄稼人的胆。”姜韩村农民张广彬说:“这两年政府投资引水源、修渠道,村里的8000亩望天田用上了黄河水。今年春旱,小麦都浇了三次水,亩产上了千斤!”

中科院的研究表明,在影响粮食生产的诸要素中,水的增产效用最为突出,1亩水浇地的收益是1亩旱地的2—4倍,水利对粮食生产的贡献率达到40%以上。博兴县县委书记初建波告诉记者:“我们县80万亩耕地,灌溉面积已发展到63万亩,去年粮食产量45万吨,近九成产量来自灌溉面积的贡献。”

“湖广熟,天下足”,湖南粮食600亿斤的目标靠什么实现?湖南水利厅工管局副局长刘振林说,全省5700多万亩耕地,靠种双季稻,就能种出7800万亩粮食。如果没有水,再好的种子也用不上。在湖南,72%有灌溉条件的农田,是稳粮仓的关键。

近年来,中央不断加大农田水利建设的投入力度,并向粮食主产区倾斜。以湖南小农水项目资金为例,2005年中央投入1200万元,近几年逐年增加,到2009年起投入超过1亿元。衡阳县副县长杨秋良说,过去一个县投十几万元只够撒“胡椒面”。现在投入相当于前十年的总和,瞄准灌溉“死角”投入,能集中力量解决实际问题。

中央投入的增长,带动了农田水利恢复性增长。江西省今明两年将投入120亿元,开展“农田水利建设年”活动,化水害为水利;湖南全面启动20处大中型灌区建设,省财政拿出4亿元用于山塘清淤,恢复和改善灌溉面积50万亩;山东滨州市开展“林水会战”,在盐碱地上建粮仓,近年来建成(总)干渠、支渠、输沙渠等850多道(条)、4200多公里,使控制灌溉面积达到583万亩,计划用5—10年把全市农水工程治理一遍。

记者从水利部获悉,到今年底前,我国将全面完成6240座大中型和重点小型病险水库除险加固,1.6亿亩耕地将得到有效保护,恢复和新增灌溉面积1.27亿亩。到2020年将基本完成434处大型灌区续建配套与节水改造任务,骨干工程与田间工程基本完成后,可形成节水能力188亿立方米,新增粮食生产能力196亿公斤。力争在2020年前基本完成全国1500多处重点中型灌区节水改造任务,新增灌溉面积7600万亩,改善灌溉面积1.6亿亩。

灌溉有保障,土地焕青春。山东滨州北石村村民陈凤兰说,两年前,这里的盐碱地旱不能浇、涝不能排,除了芦苇基本不长草。现在,通过沟渠引水、碱水外排,每块方田可实现5天一轮灌,小麦亩产已稳定在400公斤左右。江西省首期20个“小农水”重点县,新增粮食生产能力15万吨;河南省浚县王庄乡3万亩高产示范片,平均亩产创出611.6公斤的新纪录……

有无水利两重天,一个个项目区就是最好的见证。新中国成立以来,全国防洪减灾直接经济效益达3.93万亿元,防洪减淹耕地24亿亩,年均减少粮食损失1029万吨。目前,全国已建成万亩以上灌区6414处,占全国耕地面积48%的灌溉面积生产了占全国总量75%的粮食和90%以上的经济作物。

经过多年的努力,我国防洪除涝体系初步建成,农田水利建设为保障粮食安全发挥了重要的基础作用。

旱涝灾害日益频繁,农田水利依然“吃老本”

水利保丰收,基础还需夯实

南湾湖像一面巨大的镜子,清澈地铺向天边。“这75平方公里的湖面,关系着灌区11.24万亩农田是否丰收。水库运行50多年来,累计拦蓄洪水246亿立方米,灌溉农田2670万亩,增产粮食69亿公斤……”指着浩瀚的湖面,瘦瘦高高的钱长琨跟记者算着水利保丰收的细账。作为河南信阳市南湾水库管理局局长,老钱深深地感到,水利保丰收的成就可喜,但水利设施的损毁和不足,正威胁着粮食生产。

信阳不愧为中原的米仓,粮食产量年年过百亿斤。实现信阳米仓旱涝保丰收,南湾水库可谓居功至伟。“南湾水库现在能发挥的灌溉效益,主要是在吃老本。”老钱讲,南湾灌区1952年动工建设,属于典型的边建设、边设计、边改造的“三边工程”,工程标准低,遗留尾工多。灌区建成后,没有正常的维护资金投入,工程老化失修,灌溉效益在衰减。好不容易盼到了1999年水库除险加固的技改资金,南湾水库终于喘了一口气。从1999年开始到现在,中央和地方累计投入1.7亿元,处理险工险点48处,解决了不少卡脖子的工程问题,但南湾水库“吃老本”的现状并没有得到根本改变。

大型水利工程“吃老本”,小型水利工程呢?

“直到现在,我们用的还是大跃进的水,种的还是学大寨的田。”记者来到江西高安市荷岭镇的大石口水库时,三塘村村民黄余粮正站在不断渗水的坝底,望着残破不全、杂草丛生的灌渠发呆。“一旦把这剩下的渠壁也冲垮了,那灌溉时可就真没指望了”。

农田水利“吃老本”,农田水利设施带病运行,粮食安全的基础难以牢固。湘潭县石潭镇马家桥用水户协会会长刘利海说:“渠道像筛子,上游放大水,下游不见湿,水稻播种时间要晚半个月,产量打八折,每亩灌溉成本高达40多元。”在全国,许多地方抗旱浇地,只能靠应急挖井;抗洪排涝,靠临时买水泵。这样的“急就章”,只能是“头痛医头,脚痛医脚”,解决不了农田水利根本问题,也远远不能满足粮食安全的需要。

农田水利建设投入不足、历史欠账较多,是我国农村水利的突出问题。尽管从中央到地方,都一直在加大投入力度,仅2009年一年,中央和地方对水利的投入就达1700多亿元,但相比农村水利对投入的需求来说,投入规模还是不够,对小型水利投入的连续性难以保证。

江西省高安市水利局副局长晏金波算了一笔账,高安市灌溉农田改造资金需要13.42亿元,2009年中央、省级财政投入高安用于农田水利建设资金约3000万,按照这个投资强度,需要40年才能完成。投入不足的背后也暴露出主体缺位的深层次问题。“用水大家抢,坏了没人修”,高安市石脑镇原水利站站长汤国良说,作为最基层水利服务机构,现在水利站撤销了,新的服务组织又没有跟上,全镇只剩下3个水利员,水利设施难管护。

一方面是水利保丰收的基础不够牢固, 一方面是我国新增粮食生产能力要求不断在提高,水利保丰收面临着巨大的挑战。中央强调,要稳粮保供给,确保粮食生产不滑坡。全国新增1000亿斤粮食生产能力规划提出,到2020年,我国粮食生产能力达到11000亿斤以上。水利部农水司副司长倪文进说:“实现新增1000亿斤粮食生产能力,关键在于水。”

只有在体制机制上深入改革,水利保丰收的诸多障碍才能有效克服,新增粮食生产能力才能实现。“不断增加水利投入,深化农村水利在体制机制上的改革,深入推进节水灌溉,我们这样一个产粮大省才能持续不断地保障粮食丰收。” 告别河南的时候,省水利厅副厅长李孟顺的话犹在耳边回响……

经调查,小农水工程缺失和不配套,导致我国农村耕地一半以上“望天收”。为了实现水利保丰收,目前,全国各省份纷纷探索农村水利发展体制机制创新,加大小型农村水利工程投入,解决建设资金问题;建设农水工程管理维护长效机制,引入经济杠杆,建立农民用水户协会,明晰小农水工程产权,提高农民参与小农水建设的积极性;探索投融资体制改革,稳定并强化现有投资来源,积极开辟新的投资渠道……这些探索效果如何评估,记者深入调研长线关注。

记者在调查中发现,虽然我国许多农田得到水利设施的滋润,但水利保丰收的基础依然薄弱。虽然我国水利投入的力度一直在加大,水利设施基本遍布全国的山梁沟岔,但我国农业生产依靠“望天收”的局面依然没有得到根本解决。

加大投入 告别“望天收”

■ 各省份纷纷加大对农村小型水利工程的投入,并尝试推动农口资金的捆绑使用

指着靠天吃饭,水田改旱地,旱地又改回水田……多年以来,河南省信阳市平桥区五里镇大堰村祖祖辈辈就重复着这样的农耕。村支部书记吕先林拉着记者在田头坐下:“今年先旱后涝,但灾情不大,粮食生产没受太多影响,基本还是靠天吃饭。去年发生50年不见的特大旱情,省领导来考察,看到满地龟裂,庄稼成片成片地枯死,忍不住掉下了眼泪……俺们庄稼人的眼泪也跟着掉。”

像大堰村一样,目前全国还种着“望天田”的村子数不胜数。我国18.27亿亩耕地中,有效灌溉面积为8.77亿亩,剩下的基本就是“望天田”了。“望天田”占农村耕地一半以上,严重抑制着我国粮食生产能力。造成“望天收”的原因除了灌区建设、水库和干渠建设不足外,突出问题就是小农水工程缺失和不配套。这是当前农村水利中最薄弱环节。

“水利有动脉血管式的骨干工程,也有毛细血管一样的小农水工程。现在最头疼的问题就是毛细血管难以全部打通。”江西省水利厅农水处处长李少平说,如果水渠配套不健全,上游或水库有再多的水,也到不了田里。

粮食主产区实现旱涝保丰收,呼唤着小型农村水利工程,呼唤着农村水利建管机制改革。

一直以来,这个问题困扰着大堰村村支书吕先林,末级渠系,不是这毁就是那坏。村集体没啥收入,建设和维护资金没有。虽然不远处,就是浩瀚的南湾湖水库,但水就是来不到田里。今年,老吕的眉头舒展一些了。因为,河南省大力加强农村小型水利建设工程的投资,并把全省农口资金捆绑使用,着力解决末级渠系建设问题。现在,大堰村浇地用水终于得以保证。吕先林说:“大堰村告别‘望天收’,这下有指望了。”

先行先试,解决小型农村水利工程的建设资金问题,河南找到新途径。随着中央对农业和农村扶持力度的加大,农口资金规模也越来越大。河南省委、省政府决定,把有限的农口资金捆绑使用,着力在农业生产重点领域和关键环节取得突破。今年年初,河南安排7.5亿元新增农资综合补贴基金,专门用于小型农田水利建设。整合各类涉农资金23.13亿元,全部用于全省小型农田水利建设,实现了跨专项、跨部门的整合,推动全省的粮食核心区建设。这需要创新的精神,更需要创新的勇气。

做 “望天田”减法,做旱涝保收田加法。农村水利体制改革在投入小农水工程这个关键环节上取得新突破。目前,全国各省份纷纷行动,加大对农村小型水利工程的投入,并尝试推动农口资金的捆绑使用,我国小型农村水利工程建设投入长期欠账的问题将得到很大程度的缓解,“望天田”的规模将继续缩小,水利保丰收的基础将得到进一步夯实。

健全建管 保障“长流水”

■ 农民用水户协会嫩芽吐绿,小农水工程产权日益清晰,农田水利管理长效机制逐步建立

沿着黄河北岸大堤向东,便是一马平川的豫东平原。这里,是全国著名的粮仓。仅原阳一县,今年粮食产量初步统计要突破64.32万吨,在去年粮食丰收的基础上再上新台阶。县水利局局长王修训说:“原阳能保持粮食高产稳产,与健全农田水利建管机制分不开。”

在原阳县葛埠口乡葛庄村的冬修水利工地上,王修训告诉记者,水利设施发挥长期排灌效用,光“有”还是不够的,还需要“长期有”。这就必须建设农水工程管理维护的长效机制。

农民用水户协会的成立,是保障农水工程长效机制上的关键一环。葛庄村成立农民用水户协会已经有10年了,小农水工程产权梳理得十分清楚。协会是农民自己的,小农水工程的产权是农民自己的,农水设施的长期使用有了农民积极性的保证。用水户协会按照“以方计量,以亩计征”的原则,每方水收0.04元,折合旱地每亩收取30元水费,水田每亩55元水费。由于种粮总体收入在增长,村民表示:“这个水费,俺们愿意交!”

土生土长的曹富春,如今已是县水利局韩董庄灌区管理局局长。他说,过去由于小农水工程产权不清晰,有人建,有人用,但没有人管,免不了损毁的命运。“各人只顾自家田,不管他人灌不灌”,使已有的小农水工程不能充分发挥效用。过去没有水浇地,只能生产“三红”(红辣椒、红番茄、红薯);现在有了水浇地,就能生产“三白”(白米、白面、白棉花)。附加值低的农产品被附加值高的农产品所代替,农民交水费哪有不情愿的?

用水户协会平稳运转,有力地保障了农业生产。水利部农水司巡视员李远华告诉记者,也有部分协会由于工程设施不完善,收取水费困难;也有协会负责人外出打工,协会不能正常运转。不少村镇,由于农水设施产权不清晰,利益机制设计有缺陷,微薄的水费收不上来,使得农水设施由政府投入建好之后,长期管理跟不上,好不容易建起来的设施难免过几年就失修失效。小型农水设施的维护需要在机制上得到保障,还面临着艰巨的任务。

提到水价改革,河南省固始县祖师庙乡七冲村支书胡应启面露难色:“现在要群众出点工可以,修修干渠、斗渠,但要把水费收上来,存在困难。”七冲村水费收取的标准是每立方米0.056元,亩平均水价30多元。综合各种生产资料成本,不算农户的劳动力投入,每亩纯收益600元。老胡讲,同豫东平原相比,这里是山区,人均耕地面积较少,平均只有3到4分地,种粮收入不多,再让农民交水费,确实为难。收不上水费,用水户协会维持和小农水工程的维护又面临威胁。

农村用水制度改革是要变“大锅水”为“商品水”,明晰小农水工程产权,变“短流水”为“长流水”。农村用水户协会成立顺应了农村用水改革的趋势。自1996年湖北漳河灌区成立第一个农民用水户协会以来,全国各地相继成立了农民用水户协会。虽然个别地方还存在农民交费难的现象,但从全国情况看,农村用水改革深受广大农民的拥护,用水有保障了,丰收有保证了,农民还多了一份“水家当”。

各地都在探索。配水到户、核算到亩、按方收费,湖南衡阳县洪市镇按用水“单元”成立农民用水户协会,推行自主管理、市场运作的长效管理机制,农民尝到了甜头。洪市镇杨泉村农民王幸福说:“协会管水,公开透明,用水有保障,扩种烟叶每亩能增收千元。”山东省文登市还在灌区实行了农业终端水价制度,实行“一价到户”。该市五道河灌区用水户协会副会长于学国感慨地说,打破 “大锅制”,使农民参与小农水建设的积极性高涨。2010年文登市投入小农水建设资金3440万元,吸引了农民参与投劳折资252万元,完成田间渠道整治45.3公里,末级渠系节水改造面积6.2万亩。

记者从水利部获悉,水利工程供水要逐步推行基本水价和计量水价相结合的“两部制水价”,农业用水要逐步建立定额灌溉、计量收费、节约转让、超用加价机制。同时,将水管体制改革向小型水利工程、基层水利单位延伸。

经济杠杆正在延入田间地头。在我国粮食主产区,农民用水户协会嫩芽已经吐绿,小农水工程产权不断清晰,农田水利管理长效机制正在逐步建立……在农村水利建管体制改革进程中,“水家当”在夯实农业生产基础的同时,也夯实了农民的家底。胡应启和村民们看到了粮食持续稳产增产的希望。

开源融资 投入稳定增长

■ 加快推进水利发展体制机制创新及投融资体制改革,稳定并强化投资来源,开辟投资渠道

记者走到哪里,就在哪里听到水利投入不足的声音。论粮食产量,河南不愧为产粮大省,用占全国1/19的耕地生产了占全国1/10的粮食。从1998年到现在,河南粮食总产量连续13年居全国首位。即便如此,河南1.18亿亩耕地中每年依然有3500多万亩耕地受到旱涝灾害的影响。水利投入不足,是河南省农村水利面临的突出问题。

在去原阳的路上,河南省水利厅农水处处长黄明掰着指头,算着水利投入缺口账。目前河南251处万亩以上自流灌区设计灌溉面积4552万亩,而有效灌溉面积只有2607万亩,工程老化失修。按照国家对河南大型灌区总投资107亿元的规划,以实际年度安排投资1.126亿元为进度,需要95年才能完成!

投入不足,不仅表现在资金的直接投入上。20世纪80年代,中央出台劳动积累工和劳动义务工政策以后,每年全国用于水利的“两工”达75亿个工日,如果现在以每个工日20元计,折成经费总额达1500亿元。这对弥补我国农村水利投入长期欠账的局面起到了重要作用。“两工”制度取消,是减轻农民负担的必然选择,但也使本已投入偏紧的农村水利压力加大。

中国经济规律研究会副会长陈厚义表示,“两工”取消,给农村水利体制改革增加压力的同时也增加了动力。各地都在探索建立新的机制。江西的办法是“一事一议”;河南搞了“人大议定制”。“一事一议”,充分尊重农民自己的意愿,在农村水利建设上合理地让农民出资出力。“人大议定制”就是引导鼓励社会资金办水利,民主决策兴水利,解决小资金、小力量无法办到的事情。对此,农民是咋想的呢?河南省固始县祖师庙乡万岗村支书张先阔说:“我们宁愿苦干,不愿苦熬。水利有保障,丰收就不愁,出点资金出点力,我们甘心情愿。”

农田水利建设投融资体制同地方财政状况不相匹配,是农村水利投入的突出问题。湖南水利厅工管局副局长刘振林说,“按照目前我国水利事业的投融资体制,中央财政对西部、中部、东部地区投入的基本配套比分别是6∶4,5∶5和4∶6。这已经考虑到东部地区财政好一些,中西部地区财政相对薄弱一些的情况。即便如此,一些中西部地区在配套资金方面还是十分困难。”河南省信阳市水利局副局长饶萍说,信阳市级财政收入26亿元,支出150亿元,搞水利投入配套资金很为难,只能搞点临时的修修补补。记者在调查中听到基层水利干部普遍反映:“盼项目,想项目,来了项目怕项目。”

破解这个难题,关键在于建立稳定的水利投入增长机制。专家表示,要根据不同地区的财政状况实行差别化配套政策,向粮食主产区、中西部地区倾斜,在投入总量上体现增长机制。水利投入增长新机制要向粮食主产区倾斜,向中西部地区倾斜。

谈到增加农田水利投入,水利部部长陈雷表示:“要加快推进水利发展体制机制创新,加快水利投融资体制改革,稳定并强化现有投资来源,积极开辟新的投资渠道。”

深秋的大别山区,层林尽染。河南省商城县副县长周天民把记者领到鲇鱼山灌区中干渠。汩汩清水,哗哗作响,直奔刚刚发出苗芽的冬麦田。“由于工程设计标准高,这个1977年开始发挥灌溉作用的干渠,保证了50万亩农田34年不歉收。”他清澈的眼睛里充满了对水利保丰收工程的期待……

《人民日报》( 2010年12月20日05版)


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